老挝革新开放后，不断加快融入国际社会的步伐，老挝与在老挝的国际非政府组织的交流、合作密切。目前在老挝有159个国际非政府组织，国际非政府组织在老挝开展的活动不仅限于健康、医疗、教育等民生项目，也涉及人权、环保、民权、农村、商业运营以及信息技术等方面。国际非政府组织在推动老挝社会治理、改善当地民生、维护老挝少数民族权益、促进老挝妇女和儿童权益保护等方面发挥了积极作用。随着国际非政府组织在老挝的影响力不断扩大，为确保老挝政局的稳定和社会的安定，老挝政府逐渐加大对国际非政府组织的管理力度。老挝总理2010颁布的关于《国际非政府组织法令》的第13号法令规定，对国际非政府组织在老挝所开展项目的实施、人员组成以及资金流向等的申请和批准进行了详细的规定和严格的限制。当前，老挝政府除进一步借助和依靠国际非政府组织发展本国经济、改善民生，还将进一步严格控制和限制国际非政府组织的活动和项目开展,尤其是对具有宗教背景和政治色彩的国际非政府组织加以严格的监管。

　　伴随着公民社会的不断发展和民主化进程的不断加快，国际非政府组织作为政府职能的补充，以及作为国家参与国际治理的重要工具，越来越受到国际社会的重视，其社会治理的功能和国际影响力愈发凸显。老挝是从陆上连接中国与东盟最短距离的国家，其重要的地缘政治地位使得以美国、日本、法国等为首的发达国家的国际非政府组织在老挝迅速发展;另一方面，在老挝的国际非政府组织作为老挝参与国家治理和进行老挝社会建设和服务的重要力量也日益被老挝政府重视和利用。

　　一、在老挝的国际非政府组织现状

　　1975年老挝人民民主共和国建立后，在以美苏争霸为标志的全球冷战格局之下，为加强对社会主义国家的控制和影响，以美国、法国等为首的西方国家加大了对老挝的援助力度。20世纪80年代末，老挝“四大”后扭转了左倾的激进路线，进行革新开放，老挝“五大”继续实行务实的外交政策，积极争取国际社会的援助和支持。在这样的大背景下，国际非政府组织在老挝得到快速发展。与此同时，为确保老挝政局的稳定和社会的安定，老挝政府也逐渐加大了对国际非政府组织的管理力度。

　　2018年3月1日，据老挝外交部官方网站的消息显示:“2018年2月28日，老挝政府官员和国际非政府组织(INGO)在万象国家会议中心举行了关于老挝政府和非政府组织之间合作的第三次全国会议”。会议回顾了2015年以来的合作领域，评估了所遇到的机遇和挑战，以及探讨了政府和国际组织之间未来的合作。老挝外交部副部长通潘·萨南佩(Thongphane Sananpheet)表示，自2015年以来，老挝政府共批准了国际非政府组织在老的313个项目和44个活动，总价值为376，211，948美元。其中33%在劳动和社会福利部门，涉及农村发展，未爆弹药清除、残疾人和紧急援助，25%在教育和体育部门，24%在健康领域，17%在农业领域。目前在老挝有159个国际非政府组织。但实际上，在老挝开展活动的国际非政府组织的数量远不止于此。国际非政府组织在老挝开展的活动不仅限于健康、医疗、教育等民生项目，也涉及人权、环保、民权、农村、商业运营以及信息技术等方面。在众多的国家中，以美国、法国、日本为首的发达国家在老挝的非政府组织数量最多，实力也最为雄厚。这些非政府组织长期关注老挝的弱势群体，以公益性的项目和活动将老挝底层人士作为工作对象。就亚洲地区而言，日本、韩国在老挝的国际非政府组织数量最多，项目和活动领域较为广泛。

　　在老挝的国际非政府组织活动范围十分广泛，主要是以促进老挝社会发展为目标或客观上推动老挝社会发展，增进老挝公民社会的发展。一方面通过医疗、教育、慈善事业提供人道主义援助，另一方面通过培训、教育和技术指导发展农村社区和偏远山区的农业，改善农民的生活状况和提高农民收入。具体来说，主要分为以下四大类。

　　一是从事儿童妇女救助、维护妇女儿童及少数民族权益的活动。在老挝,有许多致力于保障和促进老挝少数民族、妇女和儿童身心健康，维护其经济、社会、民族与文化权力，向人权遭侵害者提供有效援助等的各类社会类非政府组织，如:澳大利亚儿童基金会(Child Fund Australia)，澳大利亚救助儿童国际组织(Save the Children International)，法国亚洲儿童协会(Associationdel Enfantd Asie)，反贩卖联盟(Alli-ance AntiTrafic)，法国妇女援助行动(Agir Pourles Femmesen Situation Precaire)等，这些组织主张促进社会公平和维护个人权益，并督促政府采取有效措施确保妇女、儿童和少数民族民众平等地拥有受教育和平等对待的权利。其中，反贩卖联盟是一个非营利，无党派组织，旨在保护东南亚的妇女和儿童免遭贩卖和性虐待。老挝的反贩卖联盟将其活动重点放在老挝社区预防儿童和妇女被贩卖和遭受性虐待等问题上。主要开展关于集体和自我保护的预防性教育，以防止贩运、性虐待和预防其他社会危害为主要活动领域。

　　二是从事慈善、援助、扶贫等社会民生的福利活动。受经济滞后、社会化程度不高等因素的影响，老挝的教育、医疗水平较为低下。此外，老挝贫困人口数量较大、贫困面广，因此在老挝从事慈善、扶贫活动的国际非政府组织数量较多，活动范围也较为广泛。比较典型的有:泰国天主教堂博斯克慈幼会(The Salesians of Don Bosco)属于天主教的慈善救助，韩国塞摩运动中心(Korea Saemaul Undong Center)改善老挝农村困难群众的生活环境，法国合作委员会与老挝(Comitede Cooperationavecle Laos)帮助老挝农村发展，韩国光明行动组织(Luminous Action Organization)帮助老挝穷人和被边缘化的民众等。这些组织通过捐物捐款、提供医疗保健、教育培训等方式为老挝民众提供帮助和服务，在维护社会稳定、实现社会公平方面做出了突出的贡献。世界更新协会(WorldRenew)自1997年以来一直在老挝开展工作，并于2003年正式注册。世界更新协会正在通过农业、社区发展、健康、清洁水、教育和扫盲等方案加强老挝农村和社区发展，帮助社区成员改善生活环境。

　　三是从事环保和野生动物保护，维护自然生态平衡的活动。自20世纪90年代开始，老挝进入了经济快速发展时期，实施“资源换资金”的政策，经济发展带来的负面影响之一就是对环境的破坏。面对日益严重的环境问题，在老挝的环保类国际非政府组织积极开展活动，并取得了一定成效。虽然在老挝各国际非政府组织分布的领域及侧重点各有不同，但环境保护领域的非政府组织数量与其他领域相比都较多。这类组织积极普及环保知识，设立各种环境保护项目,进行有关环境保护的科学研究，支持对环境破坏受害者的游行活动等。这类组织主要包括美国自然遗产保护协会(Natural Heritage Institue)，该组织重点关注自然遗产保护，环境保护;美国国际野生动物保护协会(Wildlife Conservation Society)关注动物保护;美国世界自然野生动物基金会(World Wildlife Funds for Nature)重点关注动物和环境保护;法国阿努拉克协会项目(Association Project Anoulack)关注野生动植物的研究与保护等。这些组织中既有专业人士又有关注环保的志愿者，它们所追求的目标和从事的活动不尽相同，但是它们所关心的议题体现了以下共同之处:努力提高民众的环保意识，推动环保活动的开展，保护野生动物和自然遗产，阻止生态环境进一步恶化，推动制定有助于可持续发展的环境政策，使人类的发展不以损害自然环境为代价，努力营造一个和谐、绿色、环保和可持续发展、人与自然和谐发展的社会环境。

　　四是从事医疗健康和文化交流活动。老挝的公共卫生医疗条件较为落后,农村医疗保健发展滞后，有关医疗保健的培训较少。根据老挝医疗卫生现状，老挝卫生部已将医务人员的医疗能力建设和培训确定为优先发展项目。在老挝的医疗健康类国际非政府组织主要来自美国、日本和韩国等发达国家,医疗对象主要为:老挝的儿童、妇女、残疾人等。医疗的项目分为:心脏医疗、牙科医疗、艾滋病、生殖健康和传染病的防治等。这类组织主要有:美国国际人口服务组织(PopulationServiceInternational)，其机构的目标是防治疟疾、艾滋病毒和生殖等疾病，救助儿童和儿童医疗等。该机构在公共和私营部门之间进行合作,利用市场的力量，提供救治生命的医药产品、临床服务，使老挝困难、脆弱的人群能够过上健康的生活;法国梅里埃基金会(Fondation Merieux)，以老挝国内的传染病防治为主要活动对象。促进文化交流与发展的组织以韩国和法国为主。韩国文化艺术共享协会(Sharing Culture and Art Association)、韩国亚洲文化与发展研究所(Institute of Asian Culture and Devel-opment)、法国东-西文化发展合作委员会(East-West Culture Development Cooperation Council)等组织与老挝开展了文化艺术的交流与合作。

　　二、老挝政府对国际非政府组织的管理

　　根据老挝政府在2010年8月1号颁布的关于国际非政府组织的总理013号令第1条内容显示，老挝制定了有关国际非政府组织的相关法律规定和制度条款,旨在为国际非政府组织活动的开展提供便利，使国际非政府组织活动的开展卓有成效，为促进老挝社会经济的发展和帮助老挝脱贫致富做出更大的贡献。国际非政府组织被定义为:在其所在国家官方机构登记注册并具有法律地位的国际或外国非营利组织。老挝总理013号令及其他文件中也明确规定:国际非政府组织是非营利性的，其致力于提供的发展和人道主义援助应该与老挝政府的政策、规章制度和老挝民主人民共和国的法律相一致。

　　(一)国际非政府组织申请和审批

　　关于国际非政府组织批准的程序和要求，老挝总理013号令第6条规定:依法进行非政府组织的相关手续的办理，官方对已经注册登记过的机构颁发国际非政府组织的“营业许可证”。此外，根据老挝非政府组织法的相关管理规定，国际非政府组织还要进行所开展项目、项目办公室、项目代表办公室、项目区域代表办公室、国际非政府组织代表批准、项目主管和外派工作人员、短期非营利项目等的申请和批准。

　　第一，国际非政府组织的“营业许可证”和项目申请。老挝总理013号令第6条规定，国际非政府组织的“营业许可证”需要符合以下规定:一是有法人代表并根据老挝相关法律进行相关手续的办理;二是组织的性质为非营利性并有明确的组织章程和管理制度;三是组织的资金状况良好，资金来源符合法律规定;四是组织的宗旨是为促进老挝发展和进行人道主义援助。国际非政府组织项目的申请必须先取得“营业许可证”，且项目的开展要符合老挝战略发展规划并与老挝政府优先和重点发展的产业和项目相一致。国际非政府组织项目的申请首先要有目的并符合老挝经济社会发展需求。其次，国际非政府组织项目的申请需要有完整的财政预算和完善的管理制度。在此基础上，还需要明晰在活动开展中老挝政府与国际非政府组织的各自职责。再次，每一个项目的开展都需要进行项目预算并进行相关登记。项目的预算必须要与项目活动的开展相一致。最后，项目的开展要有相应的管理机制，尤其是要有项目的指导机构。项目指导机构要确保项目根据所制定的规划和预算落到实处。

　　第二，国际非政府组织项目办公室及相关项目人员的审批。一是关于项目办公室的申请。项目办公室的申请需满足三个条件:项目的实施要在老挝境内;办公场地的使用需得到场地所有人的授权并告知当地的相关管理机构;项目办公室的使用时间与项目的开展时间相一致并在项目结束后30天内关闭项目办公室。二是项目办公室代表申请。项目办公室代表的申请批准条件，首先是项目的开展要卓有成效地推动老挝发展，项目的开展期限不得少于5年且每一年项目活动开展的规模不得少于50万美元;其次是办公场地的使用授权情况需要告知当地的相关管理机构;最后是办公室的管理体系、职责和功能需要有明确的规定。三是地区项目办公室代表申请。地区项目办公室代表的申请与项目办公室代表申请条件相似。需要说明的是，申请地区项目办公室代表需要该组织对该地区的援助价值超出其他国家在这个地区对老挝的援助。也就是说，只有对该地区援助金额最高的国际非政府组织才能申请。四是相关工作人员的审批。包括国际非政府组织的代表、项目主任、项目工作人员等。这些人员的审批需要提供相关证明材料并严格按照老挝相关法律规定开展项目的活动。

　　第三，国际非政府组织项目执行和交通工具的登记。国际非政府组织项目的执行需满足四个条件:首先是国际非政府组织的项目要与老挝社会经济发展需要相符;其次是国际非政府组织项目的执行需要有具体的规划，确定在组织实施项目过程中所参与的机构组织;再次是确定项目实施所使用的器材和场地，项目实施的资金来源和项目预算;最后是项目的实施要得到当地有关部门和机构的批准。国际非政府组织交通工具的使用要根据老挝相关法律规定进行登记。国际非政府组织使用交通工具需要提交符合法律规定的购车文件，交通工具的具体用途，购买交通工具的相关预算。

　　第四，国际非政府组织所申请材料的延期和修改。国际非政府组织想要延期和修改相关材料，必须要有充足的理由并由相关部门以及合作伙伴出具相关证明材料。一是关于延长交通工具的使用期限。交通工具使用期限的延长首先需要提交延长使用的充分理由以及相关部门和合作伙伴对延期使用交通工具的意见。二是修改谅解备忘录和项目文件。修改谅解备忘录和项目文件也需要说明修改的原因并有相关部门的证明。三是变更和延期项目代表、项目主任以及项目工作人员。变更和延期项目代表、项目主任以及项目工作人员首先是要递交关于变更的申请，其次是递交一份对项目的评估报告，最后还要取得相关部门和合作伙伴的支持和证明。国际非政府组织在老挝开展相关活动的终止。国际非政府组织在老挝活动的终止需要符合以下条件:1、“营业许可证”到期;2、援助项目结束;3、国际非政府组织有主观意愿停止项目;4、依照老挝政府行政命令要求活动终止。

　　(二)国际非政府组织的权利和责任

　　在获得老挝政府批准后，根据总理013号令第5条所述，国际非政府组织将享有老挝总理令赋予的国际非政府组织第17条管理规定所述的权利。

　　第一，国际非政府组织活动开展的权利。一是为收集资料和老挝有关部门进行拟开展项目草案的制定和谅解备忘录的签署，可以与老挝有关部门进行联系和协商;二是项目执行和组织机构开展的权利。根据谅解备忘录和双方签订的协议并根据相关法律规定，这些组织可使用外国员工和老挝当地员工;三是根据谅解备忘录的内容并得到老挝政府的同意后，可在项目开展区开展项目的相关活动;四是根据老挝法律规定，可设立项目办公室、租用办公场地、租用住房等;五是根据老挝相关法律规定，可制作组织机构的印章。

　　第二，国际非政府组织部门和工作人员的权利。一是当国际非政府组织所申请的代表办公室、地方办公室、组织部门等获得有关部门批准后，国际非政府组织有权委派相关机构和部门代表;二是有权根据老挝相关法律和制度享受免除所购买的相关器材和交通工具关税的待遇;三是国际非政府组织及其工作人员可以申请配偶及子女(不超过18周岁)到老挝居住生活;四是申请办理外国专家的身份证以及根据老挝法律办理入境老挝的签证;五是国际非政府组织工作人员的配偶可以根据老挝相关法律从事与自己配偶工作不相关的职业;六是国际非政府组织获得项目执行权后，可以根据老挝政府授权批准后的相关援助器材入境老挝。

　　第三，在老挝的国际非政府组织的责任。一是尊重老挝文化风俗和各项法律法规，严格按照法律法规和双方签订的谅解备忘录开展活动。二是一年至少提交一篇关于所开展活动的年度报告，公布所开展活动的财务情况。三是检查核算账目开支情况，对活动开展的中期情况和末期情况进行评估。四是将相关项目完成后所取得的成果送交有关部门,并将项目授权书交给老挝工作组并由老挝工作组在30日之内呈交老挝外交部。五是将变更过的组织机构、办公室、管理部门的相关信息重新提交给有关部门。六是将国际非政府组织的内部人事变动的相关信息提交给老挝国际非政府组织管理委员会秘书处。

　　(三)老挝对国际非政府组织的管理和奖惩

　　为促进国际非政府组织在老挝的工作，根据2010年老挝总理013号令第19和20条规定，老挝政府在中央和地方成立了国际非政府组织管理与协调委员会，这些委员会受外交部领导。国际非政府组织管理与协调委员会的工作职责是与国际非政府组织在政策制定、战略合作框架方面进行协商，指导和监督国际非政府组织与老挝政府签署的合作框架备忘录的实施。根据老挝总理013号令的相关规定，秘书处负责人的工作职责是帮助委员会的工作，促进项目的具体合作事宜;负责与相关地方和省级政府的协调事宜，包括督查、管理和促进项目在全国的实施。从地方和中央层面评估与国际非政府组织合作的所有项目，并通过调动各种资源促进项目的实施，考虑项目的目的和申请。

　　为对在老挝的国际非政府组织进行合理的管理与规范，老挝政府设立了相关制度对在老挝的国际非政府组织进行奖惩，以制度的形式将国际非政府组织的活动开展和项目评估制度化和规范化。奖励方面，对为老挝的发展作出了杰出贡献的国际非政府组织或工作人员，老挝政府将给予荣誉奖励:来自政府部门的合作伙伴可以提名作出杰出贡献的国际非政府组织或工作人员获得荣誉奖励;国际非政府组织也可以自己提名请求获得荣誉奖励。该请求需通过相关政府部门提交给外交部和其他政府部门予以考虑和审批。惩罚方面:国际非政府组织或它的工作人员如有违反老挝总理013号令相关管理规定的行为，将受到警告，依据违法的程度，营业许可证或项目将被暂停，国际非政府组织如有违反老挝政府政策，违反老挝法律和规定，破坏老挝公平贸易和活动等行为，均将受到老挝法律和规定的严惩。

　　三、国际非政府组织所产生的影响

　　当前,国际非政府组织在老挝积极进行农村开发、农民援助、环境保护、儿童妇女援助、教育服务、医疗卫生等方面积极开展活动，不仅扩大了自己的影响力、提高了自身的地位，在一定程度上也推动了老挝的经济、政治、社会的协调发展。从宏观层面来说，国际非政府组织作为以增进公共利益为目标，以公共群体为服务对象的社会组织，以社会群众基础广、成本低、渠道广、效率高等优势弥补了政府职能的不足，成为政府职能的补充和增进公共利益的助手。具体来说，国际非政府组织在推动老挝社会治理、改善当地民生、维护老挝少数民族权益、促进老挝妇女和儿童权益保护等方面发挥了积极作用。与此同时，国际非政府组织作为一个国家参与国际治理和扩大国际影响力的重要工具，通过活动的开展和项目的实施，也积累了较深厚的群众基础。这类组织随着自身实力的扩张和壮大，对老挝社会稳定和政府日常活动的开展产生了较大影响。

　　(一)国际非政府组织在老挝的积极影响

　　第一，作为政府职能的助手和社会治理的工具，国际非政府组织在推动当地政府经济建设、社会发展、提高国际地位等方面发挥了重要作用。一是提升了民众的社会参与意识。国际非政府组织作为老挝政府社会治理的重要工具之一，是老挝政府与社会大众的沟通桥梁。二是国际非政府组织通过提供人道主义援助和社会民生服务，可以向政府反映民众的诉求，从而完善政府的政策;三是国际非政府组织在促进儿童妇女及少数族裔权益保护方面，提高了老挝民众的权益保护意识，促进了老挝民众的政治参与;四是国际非政府组织通过自身价值理念和社会活动的开展，影响了政府决策、施政方向。国际非政府组织向政府提出政策改进意见或政治诉求，提供正常合法的渠道，调解民众与政府的分歧和矛盾。

　　第二，改善当地民生，维护妇女儿童及少数民族权益。根据老挝外交部官方公布的资料显示，当前在老挝从事民生救助和人权保护的国际非政府组织主要以美国、法国、日本及澳大利亚为主。其中法国组织主要从事儿童教育、妇女援助和传染病防治等活动;美国分别从事国际救助，医疗和教育活动;日本组织主要从事残疾人救助和保护弱势群体的活动;澳大利亚组织主要从事失明儿童救助和儿童教育援助;韩国组织主要从事弱势群体的救助活动。如CAASCF-A就与老挝妇女联盟从中央层面开展合作，此外，日本志愿者中心(JVC)、教友会老挝组织(Quaker Services Laos)，澳大利亚的儿童救助组织，世界教育(World Education)，家庭计划国际援助(Family Planning International Assistance)，CIDSE，SCF-UK，NCA和ESF都与老挝当地的妇女联盟有紧密的合作，与地方部门和单独的组织进行合作。其中的很多项目还为妇女的职业培训、提高农作物产量、生物资源管理、手工业发展、基础医疗培训、医疗设施完善和环境保护以及非正式的识字和生存技能方面的培训提供资金。

　　第三，充分发挥国际非政府组织的筹资功能，促进老挝经济建设。出于对本国的经济发展需要，老挝政府注重利用非政府组织的国际筹资功能。为筹集更多海外资金以弥补国家资金缺口，老挝政府积极与国际非政府组织合作，利用国际非政府组织积极争取国际经济援助。根据2010年老挝总理013号令相关规定，要申请项目代表办公室的国际非政府组织，每一年项目的开展规模不得少于50万美元。根据中国现代国际关系研究院课题组的研究数据，62个外国非政府组织在老挝设立了141个合作项目，资金总额达7000多万美元，遍布老挝的18个省市和特区，仅2004年头10个月，就新批了35个项目，资金达700多万美元。过去,国际非政府组织所开展的工作包括对农村地区基础设施的支持、卫生和人道主义援助以及对农业发展的援助。自1996年以来，随着援助开始关注人力资源发展，农村的综合发展成为最大的受援助领域。1986～1996年间，国际非政府组织对老挝的援助数额从1986年的130万美元，增加到了1996年的1600万美元。

　　目前，在老挝从事农村援助与开发的国际非政府组织数量较多，且多数国际非政府组织资金实力雄厚，通过项目的开展和活动的实施改善了当地的发展状况，促进了农村的经济发展。例如，美国亚洲基金会(Asia Foundation)通过提供资助和项目服务，帮助老挝农村发展;韩国塞摩运动中心(Korea Saemaul Undong Center)长期致力于建设老挝农村，改善农村困难群众的生活环境。国际农村关注协会(Village Focus International)采取加大老挝农村基层发展、改善老挝农村生存环境的方法来减轻老挝贫困。国际农科关注协会在老挝社区开展工作，同时倡导国家层面的政策以保护村庄的利益。通过国际农科关注协会的老挝工作人员与当地领导人的密切合作，促进老挝农村的自给自足，加强老挝农村家庭和社区的建设能力，以防止人口贩运，增加土地安全和提高农民收入，促进老挝农村的可持续发展。

　　第四，增进国际合作，促进当地民众就业。目前在老挝的国际非政府组织共有159家机构，国际非政府组织在老挝的活动领域分布广泛，既有传统的民生救助、医疗健康、教育服务，又有现代化背景下的权益维护、农村发展和社区建设等方面的活动和项目。在此基础上，老挝政府与国际非政府组织建立合作关系，发挥国际非政府组织的中介和桥梁作用，加强与各国的国际交流与合作。为了让更多的老挝民众参与到非政府组织的工作中，很多国际非政府组织直接参与到了由老挝人员运作的国际非政府组织的项目。自1997年以来，CIDSE(ComiteInternationalpourLeDevelopmentetlaSoliarite)的国家代表和核心管理团队就已经由老挝籍员工组成。这是CIDSE的老挝当地人员发起倡议、政府支持、团队组织和管理能力发展的结果。此外，跨境援助组织和CAA的领导也由老挝公民担任。国际非政府组织在老挝开展的活动，一般情况下项目周期长、资金投入大，为便于活动的有效开展会雇用当地老挝员工。事实上，国际非政府组织项目的开展无论是官方还是民间的合作，都有当地的老挝籍员工加入。

　　(二)国际非政府组织在老挝的消极影响

　　在老挝的国际非政府组织数量众多、背景复杂，组织机构所秉持的理念和价值观也各不相同。在西方主流思想和价值观念的冲击下，这些非政府组织对老挝社会主义建设事业会构成一定的掣肘和影响。

　　一是以美国、日本、法国为首的发达国家的国际非政府组织，因其受政府扶持和资助，这些机构具有成立时间长、资金充足、活动领域广、影响力大等特点，通过活动的开展和项目的实施具有较深厚的群众基础。这类组织随着自身实力的扩张和壮大,对老挝社会稳定和政府日常活动的开展具有巨大影响。例如，美国的一些官员认为，通过非政府组织和慈善机构，可以使美国同当地政府开展“友好外交，以改善美国的形象，使美国的价值观得到更大的认可”。

　　二是不少国际非政府组织具有浓厚的宗教色彩。如美国基督复临会发展与救济机构(Adventist Development and Relief Agency)、美国神召会(Assemblies of God)、美国天主教救济会(Catholic Relief Service)、美国门诺派中心委员会(Mennonite Center Committee)等具有宗教性质的国际非政府组织，在老挝城市和农村依靠宗教的救济与援助广泛的发展信教群众，传播西方的价值和理念，对老挝社会主义的价值观念和文化风俗形成巨大冲击。

　　2017年，老挝人民革命党召开十届四中和五中全会，对“十大”决议一年来的执行情况进行回顾总结，全力维护政治安全和社会稳定，强化党的建设和干部队伍管理，并加大反腐力度，严防“和平演变”。事实上，老挝政府对国际非政府组织既依赖、利用，又严加防范。从长期来看，西方国家的国际非政府对老挝的影响将会长期存在。

　　四、国际非政府组织在老挝的发展趋势

　　1986年老挝人民革命党召开第四次代表大会，决定实行革新路线，全面进行政治经济体制革新，加快融入国际社会。为借助西方发达国家政府和国际社会组织的资本和力量，老挝政府放松了对国际非政府组织的管制力度，另外,由于老挝单纯追求经济增长的发展模式本身潜存的各种矛盾等因素的相互作用,促使国际非政府组织的规模和活动快速增长。

　　伴随着公民社会的不断发展和民主化进程的不断加快，国际非政府组织对内作为政府职能的补充，对外作为国家参与国际治理的重要工具，越来越受到国际社会的重视，其社会治理的功能愈发凸显。老挝作为中南半岛的唯一内陆国，经济发展和社会化的程度较低，老挝“十大”提出将有效对接国际发展，充分利用外资和外国援助，积极建设社会主义。国际关系理论现实主义流派主要代表人物汉斯·摩根索曾说:“对外援助，无论是以何种形式施行，其本质都是带有政治性的，主要目标都是为获取和保护国家利益”。基于这样的背景，老挝政府对国际非政府组织更多的考虑是作为一种“功利性的工具”。老挝政府充分发挥国际非政府组织在民生建设、人道主义援助、教育医疗、环境保护等方面的建设性作用，利用国际非政府组织的资源和影响力唤起国际社会和政府对老挝的关注和支持。与此同时，老挝政府也不断完善关于非政府组织的管理条例和管理办法，对非政府组织的活动开展和项目申请进行严格的管理和控制。从长期来看，国际非政府组织在老挝的发展趋势如下:

　　第一，国际非政府组织在老挝的申请、登记及项目的开展将进一步受到严格的限制。首先，根据老挝2010年总理013号令第13条所规定的有关法律和政策来看，老挝在给国际非政府组织颁发许可证方面限制较多。其次，得到活动许可证的国际非政府组织的当地成员由相关部门委派，政府对其项目的计划、实施和项目监督都有干预权。根据相关规定，国际非政府组织的所有活动都需置于老挝外交部国际组织机构的管辖之下，且每个新项目的通过和雇佣人员的选聘都需要花费很长的时间，只有经过层层申报才能得到最终许可。最后，从援助项目管理、监管、建议、管理外部资金的流入都会被委派给新成立的投资和外国经济合作委员会管理。值得注意的是，根据老挝关于当地非营利组织的第二项法令，老挝政府对非营利组织获得海外资金和捐款的数额进行了限制。所有非营利组织都必须向财政部报告任何超过5000万基普(约合47，200港元)的捐款。高于1亿基普的外国捐款必须得到外交部、财政部和内政部的批准。

　　第二，国际非政府组织在老挝的活动开展必须更关注当前老挝的发展状况。比如,老挝的森林资源和动植物的保护、老挝农村的发展和社区的建设、老挝儿童教育与医疗健康、老挝少数民族权益的保护、老挝弱势群体的关注等方面，是国际非政府组织在老挝项目申请和活动开展的重点方向。如美国的儿童救助组织，从1972年开始在老挝开展援助，长期通过教育项目，援助政府实施在教学技能革新、教学管理和增强学校和社区之间合作的改革。英国的SCF也在老挝开设了服务培训的前期培训学校。教会世界服务(The Church World Service)正在通过非正式教育活动和项目，对小学教师进行提升培训，助推农村地区的少数民族村落发展。根据老挝关于当地非营利组织的第二项法令的相关规定，非营利性国内团体的工作项目和活动领域应限于在农业、教育、医疗保健、体育、科学和人权领域提供“支持”。由此可见，在老挝的国际非政府组织项目的申请和活动的开展，基本上都是对照老挝关于国际非政府组织相关法律法规的要求，活动的开展更贴近老挝社会经济的现实发展需要。从这个意义上来讲，国际非政府组织注重在项目的申请上对接老挝的经济社会发展规划，以便取得项目活动开展的执行权。

　　第三，国际非政府组织将更注重自身的整合和重塑，进一步扩大生存与活动空间。伴随着世界多极化的发展趋势，国际竞争将更加严峻。西方发达国家将更注重对国际非政府组织在国际事务治理中的依赖。一方面，国际非政府组织将依照老挝的相关法律和政策积极调整自身活动的开展方向和项目的针对性，使之在自身利益与老挝现实发展的需求之间实现平衡。另一方面，伴随着全球性问题的凸显，国际非政府组织将积极探寻国际非政府组织间、国际非政府组织与政府间的合作模式，在应对传统安全与非传统安全的治理方面达成共识。从老挝自身的发展来看，首先国际非政府组织在老挝的活动和项目的开展一定程度上促进了老挝当地经济的发展，在民生领域和促进民权建设方面做出了重要贡献。其次，国际非政府组织作为参与国际治理的重要工具，老挝政府也想借助和依靠国际非政府组织的资金、技术、人才来进一步发展老挝的社会经济。最后在应对和发展关于自然环境保护、农村发展、打击贩卖妇女儿童、疾病的预防和治疗等方面有着共同的需要。从国际非政府组织的自身发展来看，国际非政府组织想要在老挝扎根并扩大影响力，也需要在老挝的法律框架内寻求突破。国际非政府组织不仅会积极调整自身战略发展规划有效对接老挝经济发展，而且会进一步寻求与老挝政府、社会团体和公民个人的合作，扩大活动的领域和范围。总之，随着老挝地缘政治价值的凸显，西方国家将突出非政府组织的价值和作用，利用政策支持、税收优惠、资金投入、人才输入等手段支持国际非政府组织在老挝的活动开展。

　　结 语

　　与周边邻国相比，国际非政府组织在老挝的发展虽然较为缓慢，但是在最近几年内数量和规模在稳步发展，同时也得到了老挝政府的理解和支持。从老挝内部来看，国际非政府组织在老挝民生建设、民权保障、农村发展、教育医疗及动植物资源保护方面发挥了一定的积极作用。从国际非政府组织自身发展的需要来看，许多西方国家都将国际非政府组织作为推动当地民生建设和民主化改革的重要力量。在公民社会日益成长壮大的今天，国际非政府组织作为国际事务和国际社会治理的重要参与主体，对全球性国际问题的介入、参与及其治理，具有不可替代的重要作用。基于国内的现实情况，老挝政府一方面会借助和依赖国际非政府组织的力量加强对经济社会建设的投入，另一方面也利用国际非政府组织的力量加强对社会的治理，尤其在应对非传统安全问题上。

　　当然，老挝政府除进一步借助和依靠国际非政府组织发展本国的经济社会外，也将会进一步严格控制和限制非政府组织的活动和项目开展，尤其是对具有宗教背景和政治色彩的国际非政府组织加以严格的监管。

　　（作者分系星空体育（中国）官方网站,XINGKONG SPORT老挝研究所副研究员，研究实习员，主要研究领域: 老挝问题）